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Documento para la discusión sobre el Plan de Modernización del Estado del Gobierno
Por Prensa ATE Nacional - Monday, Apr. 25, 2016 at 1:30 PM

25 de Abril de 2016 | Este documento es el primero de una serie de trabajos del IDEP, a cargo de Horacio Fernández, que tienen por objetivo analizar, en primer lugar el llamado Plan de Modernización del Estado anunciado por la gestión macrista, como así mismo profundizar el debate teórico y político acerca del Estado su rol y relación con la sociedad.

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(Mapa de la Administración Pública Nacional)

I. Introducción

En el contexto de una importante política de despidos en el sector público y una creciente tensión entre el gobierno y los trabajadores y sus organizaciones sindicales, la coalición Cambiemos ha lanzado a poco de asumir el gobierno nacional un Plan de Modernización del Estado (Decreto 434/2016) orientado a dar respuesta a algunos de los principales ejes de su campaña electoral: reducir la corrupción, mejorar la eficiencia y transparencia de la administración pública y crear un Estado que esté “al servicio de la gente y no de los intereses de la política”.

La contraposición planteada por el gobierno entre un Estado al servicio de la gente, como el que el gobierno dice que viene a construir, y un Estado al servicio de los intereses de la política, como el que el gobierno dice que encontró al hacerse cargo del gobierno, expresa en primer lugar una concepción de la política como reducto de la mezquindad, la corrupción y la ineficiencia y en segundo lugar una mirada desde “afuera” como si los integrantes del gobierno de la coalición Cambiemos no fueran parte y producto de la política.

Es más, tan parte son de la política que los cambios producidos en la estructura estatal no han hecho más que incrementar la planta asociada a los cargos políticos evidenciando esto una profunda contradicción con el discurso del gobierno que brega por la profesionalización y la despolitización. En paralelo a este incremento de la planta política, las medidas adoptadas hasta el momento como la política de despidos en el sector público y la presentación del Plan de Modernización, expresan las viejas recetas conocidas del neoliberalismo: “reducir y modernizar”.

Es decir, reducir el tamaño de un Estado que, para esta visión, ha crecido de manera irracional producto de las prácticas clientelares de los partidos y modernizar la administración pública con las prácticas modernas, innovadoras y eficientes del sector privado. Al respecto, si bien es cierto que el gobierno no expresa en principio el discurso típico neoliberal del “estado mínimo” y que la reducción de la planta de personal realizada hasta el momento no es comparable en términos de magnitud con lo sucedido durante la década del ’90, distintas expresiones de funcionarios de primera línea afirman que el Estado creció demasiado lo cual sugiere que la política de reducción de la planta de personal puede profundizarse.

Estas medidas adoptadas son presentadas por el gobierno de sentido común. ¿No es de sentido común que si hay déficit fiscal entonces hay que, o bien reducirlo como se hace en una empresa, o bien emitir deuda? ¿No es de sentido común que para dinamizar al sector privado productivo hay que generar incentivos acordes para que los empresarios inviertan reduciendo sus costos a través de la eliminación de impuestos y retenciones? ¿No es de sentido común que para ello el Estado debe ser eficiente? ¿No es de sentido común que para que sea eficiente el Estado debe ser despojado de la política y estar al servicio de la gente? ¿No es de sentido común que si el sector privado es flexible y puede adaptarse a las demandas del mercado entonces seguramente las rígidas burocracias públicas tengan mucho que aprender de las modernas prácticas de gestión privadas?

Por supuesto que consideramos que muchos de los problemas económicos y sociales de la Argentina tienen su origen en la problemática de las capacidades burocráticas de su Estado (capacidades muchas veces puestas al servicio de los sectores más concentrados del poder económico). En tal sentido, celebramos que se abra un espacio para discutirlo. Sin embargo, debe quedar claro que no siempre el “sentido común” es el “mejor de los sentidos” y que lo que hay son estrategias de construcción de un “sentido común dominante” que obtura el pensamiento y no permite evaluar en profundidad los problemas.

Así, colocar en el centro de los problemas al déficit fiscal sin aludir a los contextos en los que se produce, las razones que lo explican, el modo en que se financia y el destino de esos recursos, es una estrategia interesada dirigida al solo objetivo de reducir el gasto. La idea de los incentivos al sector privado supone una multiplicidad de posibilidades pues no hay un solo tipo de incentivos. La noción de eficiencia merece profundizarse pues no es lo mismo la idea de “eficiencia” dirigida a minimizar gastos a efectos de reducir tributación y por lo tanto bajar el peso del Estado sobre la masa de ganancias que asociar la “eficiencia” a la creación de un Estado cuya forma de captar recursos y asignar gastos, sus modos de regulación e intervención propicien modos de funcionamiento de la sociedad que garanticen democratización de las decisiones y procesos de mayor igualdad.

Las referencias históricas muestran que el concepto de modernización no es tan nuevo ni moderno como su nombre pretende sugerir y es recurrentemente utilizado porque pretende exhibirse como un valor positivo en sí mismo. ¿Pero qué significa modernizar el Estado? El principal objetivo de este documento es poner en discusión los “sentidos comunes” construidos que pretenden lograr la hegemonía discursiva en torno al debate sobre el Estado. A tal fin, el presente documento se propone analizar las líneas de acción enunciadas en el Plan de Modernización a la luz de la experiencia histórica y los debates teóricos sobre la reforma del Estado para poder poner en perspectiva la propuesta de reforma del nuevo gobierno.

II. El Plan de Modernización en perspectiva histórica y teórica

En perspectiva histórica a la luz de las experiencias argentinas

El concepto de modernización no es novedoso sino que ha sido utilizado reiteradamente en otros momentos en la historia argentina. Con la asunción de Carlos Menem como Presidente de la Nación en 1989, se impulsó un ambicioso proyecto de reforma del Estado que tuvo como objetivo formal su modernización pero que en verdad significó un desguace y un achicamiento tanto en sus funciones como en sus capacidades y que contó para ello con el apoyo empresario a través de la Fundación Empresaria para la Modernización del Estado. Esta Fundación brindó asistencia técnica al Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa a través de la contratación de consultoras privadas . La primera etapa estuvo centrada en el achicamiento del Estado a través de procesos de reducción de la planta de personal, privatización, descentralización y tercerización de funciones.

En este contexto, se sancionaron dos normas relevantes para la administración pública. En 1991 el Decreto N°993 estableció el Sistema Nacional de Profesión Administrativa (SINAPA) que creó un régimen de carrera para los organismos de la administración central y algunos descentralizados, incorporando la capacitación y la evaluación de desempeño como requisitos para el ascenso, además de un sistema de selección para los cargos con funciones ejecutivas.

Asimismo, en 1992 la “Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional” (Ley 24.156) introdujo elementos clásicos de la Nueva Gestión Pública como el presupuesto por resultados y un sistema de seguimiento físico-financiero. Una década más tarde, en 1999, la nueva gestión presidencial encabezada por Fernando De la Rúa, impulsó una nueva reforma administrativa cuyo eje fundamental también fue la modernización estatal aunque con énfasis en lo que dio en llamarse reformas de segunda generación. Nuevamente, los grupos empresarios volvieron a tener un papel relevante en este proceso a través de la conformación de un “Consejo de Asesores de la Presidencia para la Gestión del Estado” con el objetivo de introducir criterios de gestión empresarial en la administración pública.

En este contexto, en el año 2001 se lanzó el Plan de Modernización del Estado (Decreto 103/2001) que tenía como objetivos introducir una gestión orientada a resultados (Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, elaboración de acuerdos-programa), la implementación de políticas de transparencia y proyectos de modernización estructural.

Por su parte, durante los gobiernos kirchneristas con el apoyo del Proyecto de Modernización del Estado se impulsaron distintas medidas para el fortalecimiento institucional de la Jefatura de Gabinete de Ministros (tecnologías de gestión de activos físicos, sistema de seguimiento y evaluación de la gestión, planes estratégicos y reingeniería de procesos en organismos públicos) y el desarrollo de instrumentos de gestión en el sector público (firma digital, ventanilla única, adquisiciones electrónicas, mejora de la información de gestión de recursos humanos, gestión de la calidad a través de las cartas compromiso con el ciudadano).

Finalmente, el nuevo Plan de Modernización del Estado establecido por el Gobierno de la coalición política Cambiemos dice tener como principal objetivo “convertir al Estado en garante del bien común” constituyendo para ello “una Administración Pública al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, a partir del diseño de organizaciones flexibles orientadas a la gestión por resultados”. Este objetivo supone: i) promover una gestión ética y transparente articulando la acción del sector público con el sector privado y las organizaciones no gubernamentales y ii) aumentar la calidad de los servicios provistos por el Estado.

Para lograr dichos objetivos el Plan se encuentra estructurado en cinco ejes: i) Plan de Tecnología y Gobierno Digital, ii) Gestión Integral de los Recursos Humanos, iii) Gestión por Resultados y Compromisos Públicos, iv) Gobierno Abierto e Innovación Pública, v) Estrategia País Digital.

En perspectiva teórica a la luz de los principios de la Nueva Gestión Pública

El Plan de Modernización contiene algunos elementos cuya cabal comprensión requiere inscribirlos dentro de los modelos de gestión pública que se han dado en el tiempo. En tal sentido, el Decreto 434/2016 hace alusión a la necesidad de constituir una “Administración Pública al servicio del ciudadano a partir del diseño de organizaciones flexibles orientadas a la gestión por resultados”.

Esta impronta tiene una clara orientación de lo que es conocido como “Nueva Gestión Pública” (NGP), paradigma de gestión que tuvo su auge en los años ‘80 y ‘90 (primero en los países desarrollados y luego en los países de América Latina), en consonancia, no casualmente, con la instauración de modelos de acumulación neoliberales que promueven la existencia de un Estado mínimo y convierten al mercado en el exclusivo asignador de recursos en la sociedad. En esencia, para la NGP, el sector privado constituye la fuente de inspiración para pensar y aplicar cambios en la administración pública.

Así, busca introducir herramientas y formatos organizacionales que han dado resultado en el ámbito privado, como por ejemplo, la gestión por resultados, la desconcentración y delegación de responsabilidades y la competencia. Si bien existen diferentes caracterizaciones del modelo de la NGP éste es posible sintetizarlo en tres principios rectores fundamentales: i) la generación de una mayor cercanía del Estado a las necesidades del ciudadano que es concebido como consumidor de bienes y servicios (“el ciudadano cliente”), ii) una administración más eficaz y eficiente a través de organizaciones y funcionarios que planifican sus tareas, se plantean objetivos y rinden cuentas en función de los mismos y iii) una separación entre los ámbitos de decisión de políticas y de implementación de las mismas a fin de evitar la injerencia de la política en los espacios técnicos de la gestión.

Con respecto al primer principio enumerado, se destaca a lo largo del Plan el énfasis sobre la necesidad de generar un Estado y una administración pública “al servicio del ciudadano” que “acerquen al ciudadano a la gestión de gobierno” .

Para ello se busca poner en práctica diversas herramientas del paradigma de gobierno abierto entre los cuales se han incluido: i) apertura de datos y mejora de mecanismos de acceso a la información pública, ii) desarrollo de políticas, instrumentos y plataformas orientadas a promover un ecosistema de innovación pública y cívica para la planificación, implementación y evaluación de políticas y servicios públicos, iii) fomentar la participación activa del ciudadano en los procesos decisorios así como en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas.Sobre este primer punto, se vislumbra la preocupación porque el Estado dé respuestas a las inquietudes y necesidades del ciudadano entendido éste como un actor individual y consumidor de bienes y servicios (“el ciudadano-cliente”), dejando de lado, tal vez no inocentemente, la categoría de ciudadano portador de derechos. En una sociedad desigual como la nuestra con elevados índices de pobreza hay muchos ciudadanos que “no consumen” y de no privar el criterio de universalidad en las políticas estatales tendrían menos derechos.

Asimismo, resulta importante valorar las políticas implementadas en relación con este eje del Plan para velar para que las mismas no queden circunscriptas a la mera publicación y divulgación de datos en formatos abiertos o el uso de plataformas digitales para mejorar la entrega de servicios o la interacción con los ciudadanos. Desde nuestra visión, si bien constituyen aspectos importantes, éstos no cambian de manera sustantiva la forma de ejercicio del poder público y en este sentido resulta fundamental promover políticas de apertura para co-producir valor público junto con actores colectivos organizados de la sociedad. En relación con el segundo principio, el Plan pone énfasis en promover “la cultura de la eficiencia pública, a través de un modelo de gestión que haga énfasis en los resultados y en la calidad de los servicios, con flexibilidad en la utilización de los medios pero estricto en la prosecución de sus fines basados en sistemas de rendición de cuentas que aumenten la transparencia de la gestión”.

Para ello se propone: i) proveer la metodología, procesos y sistemas informáticos para la elaboración de planes estratégicos en cada área u organismo, ii) reelaborar estructuras organizativas, procedimientos, dotación de recursos y tecnologías en función de los objetivos de los organismos, iii) fortalecer un sistema de tablero de control para el monitoreo de los compromisos y metas asumidas por los organismos, iv) establecer estándares de calidad en la provisión de los servicios y celebrar compromisos de desempeño.

Sobre este segundo punto cabe resaltar que la incorporación de herramientas de planificación, monitoreo y evaluación a la gestión pública son fundamentales para dar coherencia e integralidad a la acción del Estado. Sin embargo, es importante analizar las estrategias y metodologías desarrolladas para su institucionalización. La gestión de lo público no puede verse reducida a la definición de objetivos y metas por parte de tecnócratas sentados en sus escritorios y la implementación de tableros de control repletos de indicadores y colores que advierten a veces de manera engañosa sobre el estado de situación. La realidad social y política es mucho más compleja, rica y dinámica que eso.

Por lo cual es necesario superar la mirada estrecha y compartimentada de los planes estratégicos sectoriales para avanzar hacia planes amplios y participativos que permitan articular de forma coherente las acciones desarrolladas en cada sector y que tomen en consideración las necesidades y características de las distintas regiones, como así también los distintos conflictos sectoriales y sociales que las iniciativas desde el Estado puedan disparar.

Por otro lado, importa resaltar también la necesidad de institucionalizar sistemas de evaluación que produzcan información para repensar y rediseñar los planes, políticas y programas implementados. En un mundo complejo, las políticas no siempre pueden implementarse conforme a las intenciones por lo cual la evaluación contribuye a identificar los errores, aprender de ellos e implementar medidas que ayuden a corregirlos. Finalmente, el Plan de Modernización plantea la necesidad de “jerarquizar y profesionalizar a los trabajadores de la administración pública”.

Para ello se propone: i) vigorizar los principios de transparencia, publicidad y mérito en los procedimientos de selección e impulsar mecanismos de promoción o avance en la carrera basados en la evaluación de la eficiencia, eficacia y rendimiento laboral, ii) realizar propuestas para la inclusión de sistemas de mérito en la elección de directivos públicos, iii) desarrollar habilidades gerenciales para mejorar la eficacia y eficiencia y promover un modelo de gestión por competencias.

Sobre este tercer punto, vale afirmar que la profesionalización del cuerpo burocrático es una condición necesaria pero no suficiente para que el Estado pueda cumplir de mejor manera sus funciones. Pero lo que implique la profesionalización debe ser debatido.

En primer lugar el modelo de promoción en base al rendimiento laboral puede resultar razonable en tanto fomenta la responsabilización, pero resulta muchas veces difícil de implementar en la práctica de la gestión pública en donde los objetivos que se deben alcanzar muchas veces no son tan claros y es difícil medirlos. En segundo lugar, la inclusión de sistemas de mérito en la elección de directivos públicos apunta a la conformación de un cuerpo de alta dirección altamente profesionalizado y con capacidades gerenciales. La NGP, fundamentalmente en su versión más extrema, propició un nuevo tipo de relación entre la burocracia y la política.

Su diagnóstico fue que la ineficacia estatal obedecía, en gran medida, a la excesiva ’politización’ de la burocracia, que limitaba los márgenes de actuación de los funcionarios políticos. Por esta razón, la apuesta consistió en promover un aparato burocrático de gran capacidad técnica y libre de cualquier tipo de sesgo político. Sin embargo, más allá de la evidente ilusión de buscar separar la política de la administración en tanto la implementación de políticas implica irremediablemente un componente político, es importante reconocer que la dirección más estratégica de las organizaciones públicas tiene una ineludible y necesaria naturaleza política ya que en esta circunstancia pivotea la legitimidad democrática y la conexión del sistema administrativo con el sistema político.

III. Para empezar a discutir los falsos consensos sobre el Estado y su propuesta de reforma

Sobre las pretendidas universalidad y neutralidad de las herramientas de la Nueva Gestión PúblicaUna de las razones por las cuales el modelo de la NGP ha logrado aplicarse en muchos países y transformarse en hegemónico en materia de administración pública es que presenta las herramientas del sector privado como neutrales ideológicamente y capaces de instrumentarse en cualquier tipo de organización, sector de política y contexto político-institucional.

Sin embargo, esta ambición universalista y neutralista de la NGP basada en la supuesta objetividad de la racionalidad técnica y de la “ciencia” de la gestión omite las marcadas diferencias que existen entre lo público y lo privado. Al respecto, el destinatario de las políticas estatales es el ciudadano (no el cliente, como ocurre en una empresa), y su objetivo fundamental debe ser la promoción del bienestar social (no la maximización de ganancias).

Ello significa, entonces, que la aplicación de herramientas que han sido exitosas en el sector privado no garantizan per se igual resultado en el ámbito público. Más aún, para el caso argentino, este enfoque de “privatizar lo público”, asimilando dos ámbitos que son naturalmente diferentes, pasa por alto el modo en que se han constituido los actores privados dominantes realmente existentes en nuestro país. Si algo define al empresariado local es la ausencia de la figura del “innovador schumpteriano” que asume riesgos, introduciendo constantes innovaciones sobre las cuales sustentar ganancias extraordinarias .

En nuestro país, las principales empresas se caracterizaron, a “grosso modo”, por capturar rentas extraordinarias sin inversión ni riesgo sobre la base de la convalidación estatal. La bicicleta financiera de mediados de los setenta, la patria contratista de los ochenta, las privatizaciones de los noventa y la depredación de los recursos naturales en los dos mil, son los ejes en los que estos actores sustentaron su acumulación de capitales, y, dicho sea de paso, la práctica que ejercieron los CEOs que hoy se convocan a ocupar cargos directivos en el Estado.

Asimismo, las reformas administrativas basadas en los principios de la NGP ponen énfasis sobre la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos entendidos éstos como actores racionales individuales (similares a los consumidores en los mercados) que deben poder elegir los servicios que mejor se ajustan a sus necesidades y que, en versiones extremas, consumen según sea su capacidad económica.

El principal problema que plantea esta perspectiva, sobre todo en sociedades como la argentina donde todavía hay importantes sectores excluidos, es que se relegan los principios de igual tratamiento y universalidad de las prácticas estatales que se sostienen sobre la legalidad de los procedimientos al tiempo que promueve los derechos individuales por sobre los derechos colectivos . En este sentido, estas perspectivas convocan a satisfacer las necesidades del ciudadano-cliente, a que participe en la gestión y provisión de los servicios públicos pero desde una mirada apolítica de la sociedad.

Finalmente, mientras que el modelo de la NGP, en tanto conjunto de técnicas de gestión, puede resultar más o menos efectivo dependiendo del contexto en el cual es aplicado y de las adaptaciones realizadas a esas herramientas, es importante destacar que este modelo promueve organizaciones bajo la lógica de la racionalidad económica y la competencia de mercado. Es decir, la elección del tipo de procesos y herramientas tiene por detrás una definición política sobre el tipo de Estado que se busca.

El Plan se propone “modernizar” el Estado, pero ¿qué implica modernizar el Estado? y ¿el Estado se moderniza para hacer qué? La perspectiva desde la cual se plantea la discusión pone énfasis en la necesidad de modernizar los procesos al fin de lograr la economía, eficiencia y eficacia de las acciones del Estado. En cierta medida se plantean como procesos despolitizados en los que el Estado es visto como una herramienta y lo que hace falta es mejorar los procesos a través de los cuales el Estado “entrega” sus servicios.

Pareciera en principio que para esta nueva derecha el Estado ya no es una “carga” que debe ser “minimizada” a su máxima expresión, sino una importante herramienta que debe ser mejorada. Si bien celebramos dicho reconocimiento, el debate no puede quedarse en ese punto. En primer lugar porque el énfasis en un Estado como productor de servicios es un reduccionismo. El Estado tiene muchas otras funciones relevantes como las de hacer cumplir las leyes, la regulación y el control que poco tienen que ver con satisfacer las necesidades de los ciudadanos-clientes en relación a los servicios.

En segundo lugar porque hablar del Estado como una herramienta y no como una carga es una mera generalidad pues, ¿de qué tipo de herramienta hablamos? ¿Una herramienta que sirva como apoyo estratégico para el funcionamiento del mercado y beneficio de los intereses de los sectores económicos concentrados? ¿Una herramienta que sirva como impulsora de un desarrollo económico y social con equidad? ¿Una herramienta que permita transformar las relaciones de poder en la sociedad? ¿Una herramienta que sostenga la movilización política de la sociedad?

Las paradojas que surgen de la implementación: la distancia entre lo discursivo y lo fáctico Varios puntos nos parecen criticables en este sentido.

En primer lugar, el Plan de Modernización anunciado no ha contado con la participación de los principales actores involucrados, como por ejemplo, los sindicatos estatales, las organizaciones de trabajadores, y demás organizaciones sociales. El Plan fue elaborado de manera unilateral por el gobierno nacional, sin abrir la posibilidad de debatir sus lineamientos y demandas a quienes serán directamente afectados por su implementación. Esto entra en contradicción con uno de los vectores enunciados en el Plan, que es promover la participación ciudadana en la toma de decisiones. Asimismo, las primeras medidas del gobierno generan preocupación pues no apuntan a un mejoramiento del Estado sino a su debilitamiento. Más en general, poco se condicen con los objetivos contenidos en el Plan de Modernización.

En efecto, a partir del 10 de diciembre, se ha desplegado en distintos Ministerios y organismos del Estado una política sistemática de despidos de trabajadores estatales. A principios de marzo de 2016 el total de despidos llegó a 10.125 personas en dependencias centralizadas y descentralizadas del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y empresas públicas.

Con argumentos diferentes (ñoquis, grasa militante, trabajo innecesario, etc.) y nunca comprobados, se busca justificar medidas de claro corte regresivo que apuntan a concretar varios objetivos en simultáneo: reducir el cuerpo de empleados civiles y con ello achicar el gasto público, eliminar áreas sensibles de intervención estatal que serán reemplazadas por la lógica mercantil, condicionar la discusión paritaria y enviar señales al conjunto de los trabajadores, tanto del sector público como del sector privado.De esta manera, la política de despidos implementada pone en evidencia el hecho de que el Estado se está poniendo a la vanguardia de una ofensiva del capital sobre el trabajo.

Pero además entra en contradicción con el discurso desplegado sobre la profesionalización de sus estructuras burocráticas. ¿Cómo es posible esperar que los funcionarios públicos se conviertan en empleados responsables y comprometidos con un mejor funcionamiento de sus organizaciones si son amenazados con ser despedidos? Más aún, ¿qué profesionalización es esperable si entre los objetivos de jerarquización de la carrera administrativa no se establece la necesidad de terminar con la creciente precarización laboral en el Estado, precarización que hoy es la herramienta que habilita el despido de trabajadores y trabajadoras? En este sentido, resulta llamativa la proclamada intención de profesionalización cuando, desde las declaraciones de altos funcionarios y el propio Presidente se lanzan diatribas sobre la condición de trabajo y la calidad del mismo para despedir trabajadores ¿Tal vez se busque abonar a otra creación de sentido común?No menos preocupante resulta que la tan anunciada modernización, que tiene a la transparencia y la publicación de información pública como sus principales aristas, no se ponga en práctica para dar a conocer los despidos que se están produciendo ni los motivos para concretarlos.

Sólo ante requerimientos periodísticos el Ministro de Modernización, Andrés Ibarra, dio algunas cifras generales sobre la cantidad de despidos. Finalmente, merece un comentario el nuevo perfil que el flamante gobierno le ha dado a la estructura estatal desde el 10 de diciembre. Aunque el objetivo declarado es la profesionalización y la despolitización del plantel de trabajadores estatales, se advierte un incremento de los cargos directivos, lo que conlleva en los hechos a una mayor politización de la estructura estatal.

Bien vale como dato general que, con respecto a la gestión anterior (la de Cristina Fernández de Kirchner), haya aumentado la cantidad de Ministerios, de Secretarías y de Subsecretarías. Particular interés reviste dar a conocer la nueva estructura que ha asumido el nuevo Ministerio de Modernización, organismo que nace a partir de lo que era la Secretaría de Gestión Pública, dependiente antes del 10 de diciembre de 2015 de Jefatura de Gabinete.

En línea con el perfil general que le dio el macrismo al Estado, el Ministerio de Modernización ha aumentado los cargos políticos, multiplicando la cantidad de Secretarías y Subsecretarías a su cargo.

De acuerdo con el Decreto 13/2016, el Ministerio de Modernización cuenta con 4 Secretarías y 9 Subsecretarías:

• Secretaría de Gestión e Innovación Pública

• Secretaría de Empleo Público

• Secretaría País Digital

• Secretaría de Modernización Administrativa

• Subsecretaría de Coordinación Administrativa

• Subsecretaría de Relaciones Laborales y Fortalecimiento del Servicio Civil

• Subsecretaría de Tecnología y Ciber-Seguridad

• Subsecretaría de Telecomunicaciones y Redes Públicas

• Subsecretaría de Planificación de Empleo Público

• Subsecretaría de Desarrollo de País Digital

• Subsecretaria de Gobierno digital

• Subsecretaría de Innovación Pública y Gobierno Abierto

• Subsecretaría de Gestión Administrativa.

A ello se le suma, además, una serie de cambios en la estructura del Ministerio que llevaron al mismo resultado, esto es, un aumento en los cargos políticos/gerenciales.

Al respecto, mediante el Decreto 455/16, se modificó el organigrama heredado de la antigua Subsecretaría de la Gestión Pública: el puesto de Coordinador Técnico se convirtió en el de Jefe de Gabinete de la Unidad Ministro, con rango de secretario; y el de Coordinador Ejecutivo pasó a ser Jefe de Gabinete de Asesores, con rango de subsecretario.En síntesis, se advierte una evidente contradicción por parte del nuevo gobierno nacional, entre un discurso pro-modernizador y que hace eje en la necesidad de profesionalizar y despolitizar el servicio civil y el tipo de estructura organizativa que ha implementado hasta el momento consistente en aumentar la cantidad de puestos directivos y gerenciales.

IV. Hacia dónde debe orientarse la reforma de la administración pública

La construcción de un cuerpo de funcionarios civiles profesionalizado y altamente competente, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y la modernización del entramado burocrático constituyen prerrequisitos ineludibles para construir un Estado eficaz en el desempeño de sus funciones. Se trata de una condición necesaria pero no suficiente, donde probablemente, no sea difícil reunir consenso social y político respecto de la necesidad de alcanzar tales metas. Lo dificultoso es lo que no aparece ni siquiera en los enunciados del plan y que para nosotros define una verdadera modernización del Estado, a saber: transformarlo en un motor de la democratización no sólo al interior del aparato estatal en sí, sino fundamentalmente como aquel que garantice e impulse el inacabado proceso de democratización social de nuestro país.

El Estado democrático y democratizante es el eje a partir del cual pensamos una reforma del mismo.Sin embargo, el gobierno nacional pretende avanzar en su estrategia de reforma estatal guiado y legitimado por algunos sentidos comunes que se han instalado en parte de la sociedad argentina y de la dirigencia política. La modernización, la aplicación de nuevas tecnologías, la eficiencia en la provisión de servicios a los ciudadanos, la incorporación de lógicas del sector privado para mejorar la eficiencia estatal, entre otros, constituyen conceptos y enunciados de aparente neutralidad ideológica y política pero que, al indagar en la experiencia de otros países y de la historia argentina reciente, revelan en verdad otras significaciones. A lo largo de este trabajo, se ha intentado poner en discusión algunos de estos sentidos comunes construidos.

Por ejemplo, la modernización estatal tiene poco de moderno y ya ha sido el slogan de experiencias políticas pasadas. Asimismo, tomar al sector privado como modelo organizacional a ser replicado en el sector público no constituye una novedad sino que por el contrario significa desconocer que ha sido uno de los vectores fundamentales del sello gerencialista que muchos países le dieron a sus administraciones públicas en las décadas del ’80 y ’90, incluida la Argentina, pasando por alto las características principales del sector privado dominante local, el cual es el resultado de la ausencia de una regulación pública eficaz en moldear un empresariado “modelo schumpeteriano”, al que ahora se toma como modelo de gestión. Como fuera dicho en este trabajo, el paradigma de la Nueva Gestión Pública tuvo serias deficiencias sobre las que sería aconsejable atender para no repetir errores del pasado. Por otra parte, ya en su fase inicial el nuevo Plan de Modernización ha entrado en contradicción con algunos de sus principios enunciados.

Ejemplo de ello es la política de despidos desplegada desde el 10 de diciembre por el gobierno nacional: no hay criterios claros ni objetivos por los cuales se achican o desmantelan áreas y organismos estatales, ni tampoco se dan a conocer la cantidad de agentes que han sido despedidos. Es decir, ni fortalecimiento del cuerpo de personal ni transparencia en la adopción de una medida que afecta de manera clara y directa a la estructura estatal. Por último, pero no menor, el Plan de Modernización ha sido diseñado enteramente por el gobierno nacional, y actores que se verán directamente afectados por su aplicación, como los sindicatos, no han sido convocados para participar y opinar.La reforma de la administración pública y del conjunto del aparato estatal constituye una necesidad ineludible si lo que se pretende es construir una sociedad más justa e igualitaria.

Recorrer ese camino, sin embargo, implica poner en debate público una serie de premisas que resultan decisivas para guiar cualquier proceso de reforma.

Al respecto, ¿se corresponde el achicamiento estatal que se está produciendo (tanto en personal como en áreas y organismos) con la idea de modernizar y optimizar su funcionamiento? Asimismo, ¿es correcto el diagnóstico del actual gobierno respecto de que el principal problema del Estado argentino es la excesiva politización de su burocracia? Y si esto fuera así, ¿la solución pasa por incorporar gerentes y CEOS provenientes del sector privado? ¿Si son realmente recursos humanos necesarios los que provengan del CEO de las firmas, no sería adecuado que se desempeñaran en sectores ajenos a los de la firma de la cual provienen? ¿Resultan asimilables para el sector público las lógicas que imperan con éxito en el mundo privado? ¿Son la eficiencia y la modernización los dos grandes objetivos que deben fijarse respecto de una reforma estatal? ¿No deberíamos fijar, como objetivo supremo, la consecución de una mayor democratización en todos los planos de la vida social, incluyendo en primer lugar el del poder político?

Este documento pretende ser un primer paso para abrir un más amplio debate en los fundamentos y premisas que deben guiar un proceso de reforma estatal en nuestro país. No son conclusiones definitivas sino meros puntos de partida que, estamos convencidos, deben ser resueltos en forma colectiva y plural.

Fuente: www.eltrabajadordelestado.org