La Corte Suprema de Justicia de la Nación rechazó un planteo de la minera Barrick Gold y confirmó la constitucionalidad de la ley de Glaciares, que pone límites a la actividad extractiva contaminantes en las áreas protegidas.
Antecedentes
1. Barrick Exploraciones Argentinas SA y Exploraciones Mineras Argentinas SA iniciaron una acción declarativa ante el Juzgado Federal de San Juan, solicitando que se declare la nulidad, y en subsidio la inconstitucionalidad, de la ley 26.639 que estableció el Régimen de Presupuestos Mínimos para la Protección de Glaciares y el Ambiente Periglacial
2. El Juez Federal de San Juan dictó una medida cautelar por la cual suspendió la aplicación de los artículos 2, 3, 5, 6, 7, Y 15 de la Ley de Glaciares para el ámbito del emprendimiento ” Pascua Lama” al suponer que la ley de glaciares creaba “un estado de intranquilidad e incertidumbre para los representantes de las empresas actoras que verían afectado su patrimonio y los derechos adquiridos” . Más tarde, el juez aceptó la intervención de la provincia, y se declaró incompetente.
3. La Corte Suprema resolvió declarar su competencia originaria y revocó la medida cautelar dictada por el juez federal. Para hacerlo, consideró que esa decisión suspendía la aplicación de la ley con un fundamento contradictorio, pues por un lado sostenía que la ley de glaciares contenía “una definición amplia, imprecisa” que creaba el señalado estado de intranquilidad e incertidumbre; pero por el otro lado suspendía su aplicación lo que neutralizaba precisamente los procedimientos establecidos por la propia ley para generar la precisión que requiere el peticionante”.
4. La Corte Suprema rechazó, en fallo de fecha 4 de junio de 2016, la demanda interpuesta por Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y Exploraciones Mineras Argentinas S.A., y la demanda interpuesta por la Provincia de San Juan.
Resumen del fallo
5. Desestimó el planteo de inconstitucionalidad del trámite por el cual se aprobó la ley 26.639 y del procedimiento establecido en el artículo 177 del Reglamento de la Cámara de Senadores.
Los actores sostuvieron que la infracción constitucional se configuró cuando, al sancionar la Ley de Glaciares, el Senado eliminó uno de los artículos del proyecto de ley y aprobó las restantes modificaciones que Diputados había introducido en su calidad de cámara revisora. De esta forma, se habría violado la prohibición de que la cámara de origen -al tratar el proyecto por reenvío- introduzca “nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora” (artículo 81 de la Constitución Nacional).
La Corte Suprema declaró razonable la dispuesto por el art. 177 del Reglamento de la Cámara de Senadores: (…) Cuando un proyecto de ley vuelve al Senado como Cámara de origen con adiciones o correcciones, ésta puede aprobar o desechar la totalidad de dichas adiciones o correcciones, o aprobar algunas y desechar otras, no pudiendo en ningún caso introducir otras modificaciones que las realizadas por la Cámara revisora (…).
Tampoco surge de la demanda existencia de un agravio -en los términos en que lo exigen los presupuestos de admisibilidad de una acción declarativa- causado por un “acto en ciernes” ya sea respecto de la impugnación del procedimiento legislativo (considerandos 6° a 8°) o respecto de la aplicación de la ley (considerandos 9° a 11).
6. Tampoco se acreditaron los requisitos de concreción del “acto en ciernes” que habilitan la procedencia de la acción declarativa respecto del planteo de inconstitucionalidad de la ley de Glaciares. Ni las concesionarias ni la provincia de San Juan probaron que concurriera un acto de ejecución de la norma que las afectara; en el caso de San Juan, tampoco explicó de qué forma la mera vigencia de la ley incidía en sus prerrogativas federales.
La Corte expresa que la Ley de Glaciares prevé diferentes respuestas (que abarcan desde prohibiciones hasta el dictado de medidas adicionales de protección ambiental) y sujeta esos remedios a la decisión que adopten las autoridades de la norma sobre la base de condiciones previas (como la confección del Inventario Nacional de Glaciares y auditorías ambientales). La norma clasifica las actividades que podrían afectar los recursos hídricos protegidos de la siguiente forma: (I) nuevas actividades prohibidas, en el artículo 6°; (II) actividades prohibidas en ejecución, en el artículo 15; (III) actividades a evaluar; y (IV) actividades permitidas, ambas enumeradas en el artículo 7°.
Resulta claro que en virtud del sistema previsto en la Ley de Glaciares, el desarrollo de su implementación exigirá de definiciones técnicas y de un esfuerzo hermenéutico por parte de otras autoridades. En esta instancia, un pronunciamiento del Tribunal sería prematuro y el resultado de una mera especulación teórica. (considerandos 12 a 16).
Manifestaciones complementarias de la Corte
7. Cuando existen derechos de incidencia colectiva atinentes a la protección del ambiente –que involucran en los términos de la Ley de Glaciares, la posibilidad de estar afectando el acceso de grandes grupos de población al recurso estratégico del agua (artículo 1°)- la hipotética controversia no puede ser atendida como la mera colisión de derechos subjetivos.
En efecto, la caracterización del ambiente como “un bien colectivo, de pertenencia comunitaria, de uso común e indivisible” (Fallos: 340:1695, “La Pampa, Provincia de c/ Mendoza, Provincia de” y 329:2316) cambia sustancialmente el enfoque del problema, que no solo debe atender a las pretensiones de las partes. La calificación del caso exige “una consideración de intereses que exceden el conflicto bilateral para tener una visión policéntrica, ya que son numerosos los derechos afectados. Por esa razón, la solución tampoco puede limitarse a resolver el pasado, sino, y fundamentalmente, a promover una solución enfocada en la sustentabilidad futura, para lo cual se exige una decisión que prevea las consecuencias que de ella se derivan”. El ambiente –ha dicho este Tribunal- “no es para la Constitución Nacional un objeto destinado al exclusivo servicio del hombre, apropiable en función de sus necesidades y de la tecnología disponible, tal como aquello que responde a la voluntad de un sujeto que es su propietario” (Fallos: 340:1695, considerando 5°).
Agrega que los múltiples objetivos que la Ley de Glaciares identifica para establecer la protección de las zonas de glaciares y periglaciares –entre las cuales vale nuevamente resaltar su función de reserva de agua para el consumo humano y el respeto de la biodiversidad (artículo 1°)- dan cuenta del alcance de la novedosa problemática ambiental que sus previsiones procuran afrontar. En efecto, el legislador conectó los efectos de ciertos procesos extractivos -más específicamente, la posible incidencia de la minería a gran escala en ciertas regiones del país- sobre la preservación y conservación de los glaciares como “reservas estratégicas” proveedoras de agua para el planeta (artículo 1° de la ley citada). Ante este tipo de mandas legislativas –y en la medida en que los derechos colectivos ambientales han de ser tomados en serio– forzosamente su operatividad abre novedosos ámbitos de deliberación política y responsabilidad jurídica insospechada pocas décadas atrás. De ahí la utilidad del diálogo constructivo al que alude -entre Nación y provincias- el concepto de federalismo concertado acuñado en la cláusula ambiental de la Constitución Nacional.
8. Que esta lectura se inscribe en el consenso internacional que aprobó el Acuerdo de París en 2015, ratificado por la República Argentina en 2016, sobre calentamiento climático.
En ese sentido el Acuerdo de París también señala en sus considerandos la utilidad que puede revestir el concepto de “justicia climática” entendida como la perspectiva que intenta integrar una multiplicidad de actores para abordar de manera más sistémica la protección de los ecosistemas y la biodiversidad.
9. Es por ello que frente a las previsiones de la Ley de Glaciares que apuntan a proteger derechos de incidencia colectiva –y de un carácter especialmente novedoso-, los jueces deben ponderar que las personas físicas y jurídicas pueden ciertamente ser titulares de derechos subjetivos que integran el concepto constitucional de propiedad, amparados en los términos y con la extensión que les reconoce el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de este Tribunal. Mas también deben considerar que ese derecho individual debe ser armonizado con los derechos de incidencia colectiva (artículos 14 y 240 del Código Civil y Comercial de la Nación) para asegurar que el ejercicio de la industria lícita sea sustentable (artículos 1°, 2° y 4° de la Ley General del Ambiente 25.675). Todo ello en consideración de los objetivos generales de bien común, como aquel que la comunidad internacional ha trazado para garantizar “modalidades de consumo y producción sostenibles” en la Agenda 2030 sobre Desarrollo Sostenible aprobado por la Organización de Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2015 (A/RES/70/1 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, objetivo 12).
Se requiere de una actividad por parte del Estado que traiga certeza a la resolución de las posibles controversias ambientales. Sin embargo, el Poder Ejecutivo incurrió en una demora de más de siete años en cumplir con el mandato específico del Congreso Nacional de confeccionar dentro del plazo cierto de 180 días el Inventario Nacional de Glaciares para las zonas prioritarias (artículo 15 de la ley 26.639). La Ley de Glaciares se publicó en el Boletín Oficial el 28 de octubre de 2010, mas hubo de esperar hasta el 22 de febrero de 2016 para que el Poder Ejecutivo dictara el procedimiento técnico general de regulación del Inventario Nacional de Glaciares (resolución SAyDS 1141/2015). Esta dilación en la puesta en funcionamiento de la ley cobra especial gravedad cuando el objetivo que tuvo en miras la voluntad legislativa fue la protección de bienes con un valor ambiental, económico y social crítico para la población actual y las generaciones futuras. (considerandos 17 a 22).
10. Información general sobre glaciares
En la Argentina hay 16.968 cuerpos de hielo (16.078 en la Cordillera y 890 en las Islas del Atlántico Sur). Ocupan 8.484 k2.
Un documento de la Secretaría de Ambiente de la Nación reconoce que al menos 44 proyectos mineros se superponen con glaciares o ambientes periglaciares.
Santa Cruz contiene la mayor superficie de glaciares del país (3.421 km2 y 2.420 unidades). Mendoza ocupa el segundo lugar con 1.239 km2 y 4.172 cuerpos inventariados, mientras que San Juan, ocupa el tercer lugar en cuanto a mayor superficie a nivel nacional. Las provincias con menos superficie cubierta por hielo en el país son Jujuy (9,5 km2 distribuidos en 255 cuerpos) y Tucumán (10 km2 y 122 cuerpos).
Asociación por la Justicia Ambiental – AJAM