Tras la retirada de RATP y Keolis-Eurnekian, Metrovías es la única empresa que queda en carrera en la licitación por la concesión del Subte. La falta de competencia es un problema político para el gobierno de Rodríguez Larreta, que estudia alternativas para evitar la condena de convalidar la continuidad de Metrovías o abrir una nueva licitación de imprevisibles consecuencias. Cuáles son las opciones que se abren.
En 2017, ante el vencimiento del acuerdo de operación y mantenimiento que sostenía la operación de Metrovías, el Gobierno de la Ciudad anunció su intención de volver a concesionar el Subte por hasta 15 años con el argumento de sumar experiencia internacional. Para eso, el propio Horacio Rodríguez Larreta recorrió personalmente distintas capitales europeas pidiendo a alcaldes y primeros ministros que sus empresas –todas estatales– se sumaran a la compulsa por el futuro del Subte. A la fase final llegaron tres consorcios: dos liderados por empresas francesas (la empresa de transporte público parisino, la RATP, y Keolis, subsidiaria del gigante ferroviario SNCF) y otro por la actual operadora Metrovías (Grupo Roggio), con asesoramiento técnico de la Deutsche Bahn.
Con el anuncio de la salida primero de la RATP y luego de Keolis, la compulsa que vendría a traer competencia y nivel internacional se parece más bien a una elección norcoreana: la única posibilidad que presenta el proceso es la continuidad de Metrovías, al mando del Subte desde 1994. Esta perspectiva, políticamente difícil de sostener, suma la posibilidad de que la licitación se declare desierta si la oferta de Metrovías no fuera considerada satisfactoria por los paneles técnicos. enelSubte pudo saber que el Gobierno de la Ciudad está analizando distintas alternativas frente al costo que tendría una renovación automática de la concesión del Grupo Roggio.
Hasta 1994, el Subte fue operado en forma directa por Subterráneos de Buenos Aires SE (SBASE), la empresa estatal titular de la red. La entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que dependía del gobierno nacional, acordó con el gobierno de Carlos Menem que el Subte fuera dado en concesión al sector privado junto con los servicios ferroviarios metropolitanos del Gran Buenos Aires. La empresa Metrovías, adjudicataria del “grupo de servicios 3”, se hizo cargo del Subte y de la línea Urquiza; la Ciudad continuó siendo titular de la red de subterráneos, pero sin potestad ni control sobre la concesión, que era nacional. La línea H, construida por SBASE e inaugurada en 2007, estaba fuera de la concesión nacional. Inicialmente se previó que fuera operada por SBASE, pero el gobierno de Jorge Telerman resolvió entregarla en forma precaria a Metrovías, entre otros motivos porque la empresa era la única con material rodante con el que prestar servicio –paradójicamente, material propiedad de SBASE, pero sobre el que la Ciudad no tenía jurisdicción en función del acuerdo de concesión–.
Producto de esta anomalía, todos los gobiernos que se sucedieron en la Ciudad desde 1996 habían reclamado la devolución de la concesión de Metrovías al ámbito porteño. En 1999 Carlos Menem cedió y firmó un decreto en ese sentido, pero nunca se hizo efectivo, ni siquiera cuando lo sucedió Fernando de la Rúa, que venía de ser Jefe de Gobierno de la Ciudad. Mauricio Macri también lo reclamó en múltiples ocasiones. A fines de 2011 la entonces presidenta Cristina Fernández de Kirchner accedió, aunque la actitud de Macri cambió radicalmente con el accidente ferroviario de Once, ocurrido en febrero de 2012. Entonces el Jefe de Gobierno no sólo denunció el acuerdo de traspaso sino que además lo presentó como una imposición y se negó a convalidarlo durante meses. Para fines de año la discusión se reencauzó y la mayoría del PRO en la Legislatura porteña sancionó una ley por la que se aceptó la devolución del Subte, se declaró un régimen de emergencia –del que deriva el acuerdo de operación y mantenimiento aún vigente con Metrovías como operadora– y se estableció un nuevo marco regulatorio.
La ley 4472 establece tres modalidades de operación del servicio, que son las que analiza actualmente el Gobierno de la Ciudad: concesión, operación pública o empresa mixta. A continuación se detallan los principales aspectos de cada modelo.
Concesión
Supone un procedimiento de licitación o concurso público para la selección de un operador privado. Esta fue la modalidad a la que el Gobierno de la Ciudad recurrió en 2017. Si bien la Constitución de la Ciudad exige una mayoría agravada de dos tercios de la Legislatura para habilitar la entrega en concesión de servicios públicos, el oficialismo hizo una interpretación novedosa que le permitió aprobarla con mayoría simple y fue convalidada por la Justicia local.
Al igual que con las concesiones del menemismo, el principal argumento a favor de la operación privada es la posibilidad de que el Subte se beneficie de la experiencia de empresas internacionales. Metrovías, cabe recordar, se presentó a la licitación de 2017 con asesoramiento de la Deutsche Bahn, la empresa ferroviaria nacional alemana.
Está en pie la posibilidad de adjudicar la licitación a Metrovías si la Ciudad juzga aceptable su oferta económica. Aunque jurídicamente válida, esta salida presenta distintas dificultades en términos políticos. Por un lado, porque supondría mantener en el Subte a la misma empresa privada que lo explota desde hace más de un cuarto de siglo, experiencia que se pretendía “renovar” con la nueva concesión. Por otro, porque la oferta técnica de Metrovías fue juzgada inferior a la del consorcio Keolis-Helport –algo que fue disputado por la empresa del grupo Roggio–, con lo cual ganaría la licitación una oferta expresamente inferior a otras presentadas. Por último, porque al retirarse los dos consorcios competidores, Metrovías no ganaría por méritos propios sino por ausencia de alternativas.
Ante este panorama existe la posibilidad de declarar desierta la licitación e iniciar un nuevo proceso, de resultado incierto teniendo en cuenta la situación macroeconómica del país, el estado de la red de subterráneos y el resultado de la convocatoria anterior. Metrovías continuaría operando el Subte en forma interina hasta que se resolviera la definición de un nuevo operador. Este régimen sería de extrema precariedad jurídica, porque implicaría una continuación virtualmente indefinida del actual acuerdo de operación, que no cumple con los criterios que establece la Constitución de la Ciudad para la concesión de servicios públicos y cuya última prórroga ni siquiera pasó por la Legislatura sino que fue otorgada por una resolución del directorio de SBASE.
Operación estatal
La redacción original del proyecto de ley por el que la Ciudad aceptó la transferencia del Subte no contemplaba esta posibilidad, que fue incorporada a instancias de la oposición. Además del propio antecedente porteño, la práctica totalidad de los grandes metros del mundo son operados por empresas estatales: Pekín, Shanghái, Tokio, Seúl, Hong Kong, Moscú, Londres, París, Madrid, Berlín, Nueva York, la Ciudad de México, San Pablo e incluso Santiago de Chile, por nombrar algunos casos destacados.
En la Legislatura de la Ciudad hay varios proyectos que buscan la reestatización del servicio en manos de SBASE, aunque producto de la hegemonía del PRO nunca recibieron tratamiento. Casi todos pertenecen a la oposición, pero uno fue presentado por una legisladora que actualmente pertenece al oficialismo (Inés Gorbea). De cualquier modo, técnicamente no sería necesaria una ley de la legislatura para que el Estado se hiciera cargo de la red: Subterráneos de Buenos Aires es su operadora natural y es una posibilidad ya prevista en la ley 4472.
Este escenario presenta tres obstáculos. El principal es la negativa política del Gobierno de la Ciudad a asumir la operación estatal directa. El segundo, íntimamente relacionado, es que si Subterráneos de Buenos Aires se hiciera cargo del servicio, el gobierno de Horacio Rodríguez Larreta perdería un valioso fusible de cara a la opinión pública: el servicio del Subte es hoy en día responsabilidad de un tercero.
El tercer escollo es que las capacidades técnicas de SBASE se encuentran disminuidas producto del vaciamiento de cuadros y la tercerización a la que fue sometida por las últimas administraciones. Para convertirse en operadora la empresa estatal debería reconstruir esas capacidades, para lo que podría servirse de las actuales líneas gerenciales de Metrovías. Un proceso inverso al que se dio en la década del 90, cuando las áreas operativas de Subterráneos de Buenos Aires fueron absorbidas por la empresa de Roggio, que carecía entonces de experiencia como operadora.
Empresa mixta
La ley 4472 habilita una tercera vía –inicialmente la única que el PRO previó como alternativa a la concesión privada–, que es la operación por cuenta de Subterráneos de Buenos Aires a través “de la sociedad que se constituya a tal efecto”. Cuando el PRO presentó esta redacción, la opción por una nueva sociedad en lugar de la propia SBASE en forma directa generó suspicacias. Dicha empresa debería tener mayoría accionaria estatal para entrar dentro de lo estipulado por la ley, pero en principio nada impide que cuente también con accionistas privados.
Según pudo saber este medio, algunos sectores del gobierno de Rodríguez Larreta analizan por estas horas la alternativa de la empresa mixta como una salida elegante para todas las partes. Para SBASE, porque permitiría hacerse cargo del servicio sin necesidad de contar con los cuadros técnicos necesarios, que aportaría Metrovías. Para Roggio, porque le permitiría continuar vinculado al negocio del Subte en un esquema más previsible que el actual.
Hay además una gran ventaja de cara a la concesión privada: una nueva sociedad integrada en parte por Subterráneos de Buenos Aires podría hacerse cargo de la operación del Subte en forma indefinida, sin estar atada a la temporalidad de una concesión, y sin necesidad de una licitación. La ley ni siquiera prevé que la Legislatura deba prestar su consentimiento: dado que SBASE es la titular de la red, bastaría una resolución del directorio para asignar la operación a una nueva entidad controlada.
Con la posibilidad trunca de un proceso competitivo, acaso la única justificación de la nueva concesión de cara al público, y con la continuidad de Metrovías como único resultado posible de la actual licitación, todas las alternativas están sobre la mesa.