versión para imprimir - envía este articulo por e-mail |
Diputados presentaron proyecto de suspensión de desalojos a comunidades originarias
Por tk -
Friday, Jul. 02, 2004 at 3:22 AM
A continuación el proyecto completo y la fundamentación.
Art. 1º Declárese la emergencia nacional
en materia de propiedad y posesión de tierras ocupadas por comunidades
indígenas, a raíz de los conflictos de dominio y/o posesión que originan
desalojos o lanzamientos de sus miembros, en atención a la preexistencia étnica
y cultural reconocida por el articulo 75 inc. 17 de la Constitución Nacional. Art. 2º
Suspéndase por el plazo de 3 años
contados a partir de la vigencia de la presente ley, el cumplimiento de todas
las medidas cautelares y/o sentencias definitivas que impliquen el traslado de las
comunidades indígenas de las tierras que tradicionalmente ocupan y en especial
las que tengan por objeto el desalojo y lanzamiento de dichas comunidades. El Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer
la prórroga del plazo prescripto en caso de ser necesario, para dar
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3. Art. 3º En el plazo previsto en el art. 2, el
Estado Nacional y los Estados Provinciales, deberán implementar el
procedimiento previsto en la presente ley para el reconocimiento de la posesión
y propiedad de las tierras tradicionalmente ocupadas por las comunidades
indígenas. Art. 5º Las comunidades indígenas son personas
jurídicas de derecho público no estatal y su inscripción declarativa podrá
realizarse en El Registro Nacional de Comunidades Indígenas y en los registros
provinciales competentes con iguales efectos. Art.
6º La
titularidad de la propiedad comunitaria de las tierras de las comunidades
indígenas argentinas, reconocida por la Constitución Nacional y el Convenio 169
de la O.I.T., se instrumentará a favor de las comunidades y organizaciones de
los pueblos indígenas respetando sus organizaciones como pueblos y
Comunidades. La propiedad comunitaria
es inenajenable, intransmisible, e inembargable, los títulos de propiedad serán
otorgados gratuitamente. Art.
7º El
Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, ante el pedido de las comunidades y
previa comprobación de los requisitos exigidos por los artículos anteriores
individualizará las áreas de las tierras afectadas, con relación a las cuales
deberá instrumentarse la titularidad de las comunidades indígenas. Concluida la etapa probatoria, el Instituto
deberá dictar resolución, en un plazo de 30 (treinta) días hábiles. En los registros u
órganos correspondientes, se realizará la anotación de la petición, en
resguardo de los derechos de no innovar con respecto a las tierras en cuestión. Art.
8º Las
comunidades indígenas son parte en todo proceso administrativo y judicial.
También son parte interesada en la etapa probatoria los titulares registrales
de las tierras afectadas que se hubiesen considerado formalmente del dominio
público o privado del Estado Nacional, Provincial o Municipal, o del dominio
privado de los particulares. Art.
9º Las
partes legitimadas podrán cuestionar judicialmente la resolución definitiva del
Instituto Nacional de Asuntos Indígenas ante la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal, o las Cámaras federales con asiento
en las provincias según corresponda, de acuerdo a las reglas de competencia
territorial. Interpuesto el recurso, el
tribunal solicitará las actuaciones administrativas, las que deberán ser
remitidas dentro del plazo de diez (10) días.
El tribunal imprimirá a la causa el procedimiento ajustado a derecho que
resguarde la defensa en juicio y garantice el debido proceso legal, debiendo
dictar sentencia dentro del plazo de sesenta (60) días computados desde la
fecha del sorteo del expediente. Art.
10º La
resolución firme del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas se publicará en el
Boletín Oficial y se protocolizará junto con la documentación que la respalde
en el Registro Notarial a cargo de la Escribanía General del Gobierno de la
Nación, que deberá tramitar la inscripción de la escritura de protocolización
en el Registro de la Propiedad Inmueble de la jurisdicción que corresponda. Art.
11º La
instrumentación de la titularidad de las tierras reconocidas como de propiedad
comunitaria de las comunidades indígenas por el Artículo 75, Inc. 17 de la
Constitución Nacional se realizará sin perjuicio de la indemnización que
pudieren reclamar los particulares al estado. Art.
12º Dispóngase la
adjudicación en propiedad comunitaria de las otras tierras aptas y suficientes
para el desarrollo humano previstas por el artículo 75, inciso 17 de la
Constitución Nacional, cuando corresponda, a las comunidades indígenas
existentes en el país debidamente inscriptas.
Las tierras deberán estar situadas en el lugar donde habita la comunidad
o, en caso necesario en las zonas próximas más aptas para su desarrollo. Art.
13º En
todos los casos se deberá consultar y dar participación a los pueblos
indígenas, conforme lo establece la Constitución Nacional y el artículo 6 del
Convenio 169 de la OIT, con las garantías allí establecidas. Art.
14° Deróguense
los artículos 2º, 4º, 7º, 11º y 12º de
la Ley Nº 23.302. Art.
15º Comuníquese al
Poder Ejecutivo Nacional. F U N D A M E N T O S Señor
Presidente: La reforma de la Constitución Nacional del año 1994 y la ratificación
mediante la ley 24.071 y posterior depósito en el año 2000 del Convenio 169 de
la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), provocaron un cambio
rotundo en los aspectos normativos de la relación entre los Pueblos Indígenas y
el Estado Argentino, generándose los pilares de una nueva política indígena en
el país. Recordemos que la relación entre los “indios” y el Estado
Argentino estaba enmarcada en nuestra Constitución Nacional del año 1853, por
el artículo 67 inciso 15 que los visualizaba como “enemigos e infieles”, el
texto constitucional sostenía “Proveer a la seguridad de las fronteras y
conservar el trato pacífico con los indios, y promover la conversión al
catolicismo“ esto se constituyó el fundamento ideológico para la eliminación
física y cultural de numerosos pueblos indígenas. En la normativa se impusieron
las condiciones del “vencedor”. Dicho
texto se fue atemperando desde tres fuentes: el derecho internacional, (con la
adhesión de nuestro país al Convenio 107 de la O.I.T., sobre Poblaciones
Indígenas y Tribales, Ley 14.932/59);
la legislación provincial específica en la cuestión indígena y
finalmente la legislación nacional mediante la aprobación de la ley 23.302 en 1985, sobre Política Indígena y
Apoyo a las Comunidades Aborígenes,
generándose una política de asimilación, de integración del indígena a
la vida nacional sustentada en una mirada que ve al indígena como un ser
disminuido, que había que capacitarlo para la vida económica nacional. Lo novedoso de la Constitución reformada y del Convenio 169 de
la OIT, es que reconoce como sujeto jurídico y político a los “Pueblos Indígenas”, y que coloca en la
cúspide de la pirámide jurídica una legislación que contempla los derechos de
dicho sujeto colectivo, sujeto que siempre tuvo legitimidad y careció de legalidad: los Pueblos
Indígenas. No se puede negar el carácter operativo que tiene la norma
constitucional. Ninguna legislación ni operador del sistema, podrá desconocer
los derechos que el constituyente reconoce a los pueblos indígenas: el artículo
75 inciso 17 establece un mínimo legal de aplicación ineludible. También
es indudable que dicha normativa requiere un mínimo de desarrollo que le de
andamiaje, instrumentación, a los derechos que se reconocen. “A pesar del carácter operativo del nuevo
inciso único, es conveniente que una nueva ley federal de protección a los
pueblos indígenas se sancione a fin de dinamizar el texto supremo...”
(Quiroga Lavié) Así
el Estado Argentino reconociendo la dinámica establecida por la nueva
normativa, convocó a un proceso de consulta a los Pueblos Indígenas en los años
1996-1997, que se denominó Programa de Participación de los Pueblos Indígenas,
conocido como P.P.I., que tenía como objetivo establecer los parámetros sobre
los cuales se debía legislar y avanzar.
En dicho proceso de consulta participaron todos los pueblos indígenas
que se encuentran en nuestro país, los mismos elaboraron un documento final en
el Foro Nacional de Pueblos Indígenas denominado “Conclusiones Finales”, que fue
entregado en el Salón de los Pasos Perdidos del Congreso de la Nación, el día
02 de septiembre del año 1997, donde de manera detallada acercaban al Congreso
de la Nación la petición y visión de los Pueblos Indígenas, sobre las materias
y modos en que el Congreso debía instrumentar sus derechos. Así en dicho documento se explayaron sobre
sus reivindicaciones históricas, Pueblos Indígenas y Estado, Tierra y
Territorio, Identidad y Cultura, Medio Ambiente, Servicios del Estado, Salud,
Educación, Vivienda. La única respuesta legislativa que tuvieron a la fecha,
fue la ley 24.957 que incorporó la variable de auto identificación indígena en
el Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda del año 2000 y ninguna
otra respuesta concreta tuvieron a su
petición que permanece como una demanda y una obligación de hacer para el
Estado Nacional y Provincial. Por
Resolución Nº 199/2000 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos se creó
una Comisión que redactó conjuntamente con representantes de comunidades indígenas,
un “Anteproyecto de ley sobre instrumentación de la propiedad comunitaria de
los pueblos indígenas argentinos”, que ha servido de antecedente del presente
proyecto. La
realidad nos indica que en nuestro país las comunidades indígenas, conformadas
por más de mil comunidades esparcidas por todo nuestro territorio, se
encuentran bajo grave amenaza de desaparición. No obstante el reconocimiento
constitucional, se han entregado sólo
una centena de títulos de propiedad y persisten para la mayoría de las
comunidades serios problemas de reconocimiento de su personalidad jurídica por
parte de los Estados Provinciales y del Estado Nacional, tal cual manda la
Constitución. La falta de instrumentación de los derechos
reconocidos por nuestra Constitución, alienta el progresivo y cada vez más
alarmante hecho de los desalojos de comunidades indígenas por parte de empresas
extranjeras que se apoderan de territorios ancestrales de las comunidades
indígenas. Esto genera que los indígenas que las habitan sean despojados no
sólo de su vivienda y de los recursos necesarios para su subsistencia, sino
también de su forma de vida. En
el presente anteproyecto se abordan tres temas claves de la demanda de los pueblos
indígenas: a) declaración de emergencia y suspensión de los desalojos de los
que son víctimas las comunidades; b) el reconocimiento de la personería
jurídica de los pueblos indígenas; c) el reconocimiento de la posesión y
propiedad de la tierra a través de un procedimiento para que el derecho se
efectivice. La
ley que se propone declara la emergencia en materia de propiedad y/o posesión
comunitaria de tierras ocupadas por indígenas en razón de los lanzamientos de
los que son víctimas. En base a ello se plantea la suspensión de las órdenes
judiciales, ya sean cautelares o sentencias definitivas, que tengan por objeto
el desalojo de las poblaciones indígenas de las tierras que ocupan. Asimismo,
en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 14 Inc. 2 del Convenio 169 de la
OIT, Estado Nacional en concurrencia con los Estados Provinciales, deberá
realizar los estudios pertinentes a efectos de implementar las acciones
necesarias para hacer efectiva la regularización de las tierras de los pueblos
indígenas. Una
vez determinado con precisión cuáles son las tierras que corresponden a las
comunidades se podrá dar cumplimiento con las demás disposiciones de la
legislación vigente en cuanto al reconocimiento de la propiedad comunitaria de
las tierras indígenas. Ello pondrá fin en forma definitiva a estos conflictos
que cada vez con más frecuencia se generan en todo el país. Es por eso que
mientras que esas medidas no se adopten y no este precisamente determinada la
titularidad de las tierras, cualquier medida que se tome resulte injusta y
parcial. El derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica de los
pueblos indígenas, es al igual que el derecho a la identidad un derecho
fundamental, la negación de ese derecho
o el “forzamiento” de que se adapten a figuras ajenas a su cosmovisión, con
trámites extraños a las mismas ha generado que en la actualidad la mayoría de
las comunidades indígenas no posean personería jurídica o la que poseen es
imposible sostenerla en el tiempo de
manera regular (asociaciones civiles – cooperativas – mutuales). Esto fue observado inmediatamente por el gobierno nacional
cuando instrumentó el proceso de consulta denominado P.P.I. y como fruto de ese
proceso dicta la Resolución Nº 4811 del año 1997, que simplifica de manera considerable
los requisitos para el reconocimiento de la personalidad jurídica de las comunidades pero como es una norma de
menor rango se ve impedida en avanzar en la definición establecida por la ley
23.302, que tiene una serie de limitaciones, primero no reconoce a
organizaciones indígenas y segundo la naturaleza jurídica sigue siendo de
derecho privado. El presente anteproyecto conforme al expreso reconocimiento que
efectúa la Constitución Nacional de la preexistencia étnica y cultural, legisla
sobre la instrumentación de esta personalidad jurídica teniendo como eje a la
comunidad. Por ello remarca en su
artículo primero el concepto ya dado por el Convenio 169 de la O.I.T. y en base
al reconocimiento que el constitucionalista ya ha efectuado, define a las
comunidades como personas de derecho público no estatal y dispone que la
inscripción en el registro tenga un carácter declarativo y no constitutivo,
preservándose de esta manera la igualdad y horizontalidad en el trato con el
Estado. Tales tramitaciones podrán efectuarse en los registros provinciales o
en el RENACI (Registro Nacional de Comunidades Indígenas). Por último en el anteproyecto de ley
se regula sobre lo que la Constitución dispone
al “reconocer ... la posesión y
propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan”. La
cuestión de tierras como se la conoce en la agenda de demandas indígenas, se regula instrumentando la titularidad de las mismas a favor de las
comunidades y organizaciones de los pueblos indígenas, respetando de esta
manera a sus organizaciones que como pueblos poseen, en virtud de que el
respeto a la identidad implica entre otras cuestiones el pleno reconocimiento
de sus territorios, posesiones y la relación que los mismos tienen para con
ella y con sus pares. Acentuándose de esta manera el derecho que poseen las comunidades indígenas a tener sus
propias organizaciones sustentadas en la existencia de las comunidades. Se
salda, asimismo, la obligación impuesta por la legislación actual de generar
ficciones de que existen de manera aislada, provocándose el fraccionamiento y
dispersión de sus organizaciones y sus tierras. En el artículo 6° se hace hincapié en
el carácter inenajenable, intransmisible e inembargable de las tierras, que
deberá figurar al efectuarse cada uno de los reconocimientos de propiedad o
posesión y expresamente al expedirse
los títulos de propiedad comunitarios asegurando gratuidad del trámite. Ello
así por cuanto las comunidades indígenas tienen una
relación con la tierra muy diferente a la que tienen los que no son miembros de
esa comunidad. Tal como señala la Dra. Elena Highton en su artículo titulado “Propiedad comunitaria, nuevo derecho” publicado en
la “Revista Plenario” de agosto de 1996,: “La propiedad comunitaria une a sus miembros no tan sólo para asegurar
sus satisfacciones materiales, sino, sobre todo, para realizar el bien común,
como medio desenvolver sus personalidades, integrándolos en la escala humana y
en la libertad. En aquélla modalidad de la propiedad colectiva, se conjugan una
pluralidad de individuos que actúan como un haz de voluntades, constituyendo un
grupo social autónomo y, frecuentemente, una actividad laboral inteligentemente
organizada, dirigida a la consecución del bien de la sociedad. La propiedad
pertenece a la comunidad misma y no a los individuos que la integran. Además,
existe un nexo inderogable entre la propiedad comunitaria y el trabajo, pues se
halla vinculada a un sistema social y general de autogestión” . A
los efectos de determinar cuales deben ser consideradas tierras indígenas,
debemos considerar lo acordado 169 de la OIT que entiende por tierra indígena
las tierras tradicionalmente ocupadas por las comunidades aborígenes, y
especialmente lo dispuesto en el art. 13 Inc. 2 que dispone: ”La utilización del término tierras en los
artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la
totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o
utilizan de alguna otra manera." En este
sentido se debe considerar tierra indígena a todos los sitios clave para la
obtención de recursos de los miembros de las comunidades o aquellos que
resultan hitos culturales, como así
también los caminos y senderos que se utilizan para llegar a ellos. Hay que destacar que el concepto del Código
Civil sobre la propiedad no resulta adecuado para definir la situación dominial
de las tierras indígenas, lo que sin duda agrava la cuestión. En ese sentido el
Dr Claudio Marcelo Kiper, en su libro “Derechos de las minorías ante la
discriminación” expresa: ”El Código
Civil, al regular la posesión, el dominio y el condominio, no ofrece respuestas
suficientes a esta cuestión dada que parte de la base y de la filosofía de la
propiedad individual. La clave aquí es el reconocimiento de la Propiedad Comunitaria,
una propiedad que se encuentra al servicio de la comunidad real, pues no hay
que soslayar que los pueblos indígenas son por esencia comunitarios y
colectivistas, y que se encuentran adheridos a la naturaleza.” El procedimiento que se habilita en el
anteproyecto atiende los derechos de los pueblos indígenas y a los principios
constitucionales de congruencia y de defensa. Las comunidades indígenas serán
parte activa en el mismo por lo cual deberán
fundar su petición y probar los alcances de sus derechos, mediante
cualquier medio probatorio, periciales antropológicas, registros históricos,
evidencias arqueológicas, existencia de cementerios, toponimia indígena de la
tierra que se reclama, y todo otro medio probatorio atendiendo fundamentalmente
el carácter de culturas sin
grafía. De manera preventiva y a los efectos
de cualquier acción compulsiva sobre las comunidades se prevé un mecanismo de
protección consistente en la anotación de la litis en los registros de
propiedad respectivos. Se prevé una vía recursiva ante la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o las Cámaras Federales
que por Jurisdicción corresponda. Como parte de otro proceso y atento a
que se podría llegar a afectar derechos constitucionales, se prevé la
posibilidad de que se efectúe un reclamo indemnizatorio, que bajo ningún
pretexto podrá condicionar el reconocimiento de tierras de las comunidades
indígenas. Todo este proceso requiere de la
activa participación de las comunidades indígenas toda vez que se afectan sus
intereses. Dicha participación es un requisito necesario para cumplimentar lo
dispuesto en el art. 75 inc. 17 de la Constitución Nacional, tal como señala
Bidart Campos al destacar que “Como
último punto la norma alude a asegurar la participación del pueblos indígenas
en la gestión referida a sus recursos naturales y a los otros intereses que los
afecte, Como ninguna otra norma de la Constitución, tampoco ésta debe
permanecer bloqueada o convertida en un enunciado teórico sin aplicabilidad” (Conf. Tratado Elemental de Derecho
Constitucional Argentino Tomo VI p. 374). Por todo lo expuesto solicitamos el
tratamiento y aprobación del presente proyecto de ley. Dip. María Elena Barbagelata Diputados Bayonzo, Ritondo, Graciela Camaño,
Jarque, Polino, Stolbizer, Basteiro, Eduardo garcía, Monteagudo, Méndez de
Ferreira, Rivas, María Doga. Maffei. [GG1]Ya sea del dominio público o del privado, el titular registral será
parte de los procesosPROYECTO DE LEY
LEY DE EMERGENCIA Y REGULARIZACIÓN DE LA
PROPIEDAD COMUNITARIA INDÍGENA
Art. 4° Se entiende
por comunidad indígena al conjunto de familias que tengan conciencia de su
identidad como indígenas, sean descendientes de pueblos que habitaron el territorio
argentino o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de
la conquista o colonización, mantengan total o parcialmente la cultura,
organización social o valores de su tradición, hablen o hayan hablado una
lengua autóctona y convivan en un hábitat común, en asentamientos nucleados o
dispersos. Los miembros de la comunidad
se rigen por su propia organización socio-institucional.-